Op 8 juli stelde de Europese Commissie haar “Pakket Groener Vervoer” voor (COM(2008) 433). Met een reeks initiatieven wil ze vervoer duurzamer maken. Zo moeten transportprijzen de reële maatschappelijke kost weergeven, kunnen EU-lidstaten een efficiëntere, groenere tol heffen op vrachtwagens en wordt gekeken hoe het vrachtvervoer per spoor stiller kan worden gemaakt. De automobielindustrie vreest voor economische gevolgen.

Mobiliteit is essentieel voor steeds meer mensen en voor de groei en concurrentiekracht van bedrijven in een uitgebreide EU. Dat vertaalt zich in meer vervoer van personen en goederen. En op zich is dat goed, want meer vervoer duidt op meer economische groei, handel, tewerkstelling en ontmoetingen tussen mensen.

De vervoersen verkeersgroei legt echter steeds meer druk op onze infrastructuur, die niet mee is geëvolueerd en de congestie heeft versterkt. Daarnaast brengt het wegverkeer nog te veel ongevallen en milieubelasting op lokaal en globaal niveau. Een andere beprijzing kan volgens de Commissie transport efficiënter en groener maken, waarbij extra kosten gecompenseerd zullen worden door de baten voor de economie in haar geheel.

Naast een overzicht van al genomen maatregelen op EU-niveau om transport te vergroenen, bevat het pakket drie nieuwe initiatieven om de impact van vervoer de komende jaren te beperken in vijf probleemgebieden: vervuiling, lawaai, congestie, ongevallen en klimaatverandering.

Ten eerste stelt de Commissie een strategie voor om de externe kosten van alle vervoermodi te internaliseren. Idee is om de indirecte kosten die het transport veroorzaakt aan de samenleving, te verhalen via een correctere prijszetting. Bij de strategie zit een lang verwachte technische bijlage met een methodologie om de externe kosten te ramen en internaliseren, alsook een effectenonderzoek.

Ten tweede past de Commissie haar internaliseringstrategie –hoewel bedoeld voor alle vervoermodi– meteen en enkel toe op het vrachtvervoer over de weg. De aanleiding vindt de Commissie in het feit dat vrachtverkeer over de weg sneller groeit dan de economie en dat het verantwoordelijk is voor een kwart van de luchtvervuiling en congestie door het wegverkeer. Concreet heeft ze een voorstel klaar om de richtlijn betreffende infrastructuurheffingen voor zware vrachtvoertuigen, de zgn. Eurovignet-richtlijn, te herzien.

Een derde initiatief, waar we hier niet verder op ingaan, betreft de aanpak van luidruchtige oude vrachttreinen. Tegen het jaareinde wil de Commissie de EU-regels rond spoortoegangsheffingen wijzigen om het gebruik van wagons met geluidsarme remsystemen te promoten.

Internalisering: een blijvend twistpunt

Europa heeft een vervoersysteem nodig dat de samenleving zowel op economisch, sociaal als milieuvlak vooruit helpt. Het beleid moet deze drie pijlers van duurzaamheid in balans brengen. Concreet moeten de negatieve effecten van vervoer worden beperkt zonder een rem te zetten op economische groei en sociale vooruitgang. De instrumenten hiertoe moeten doeltreffend, transparant, billijk en kostenefficiënt zijn om aanvaard te worden.

De Europese Commissie ziet een belangrijk instrument in de beprijzing van vervoer via internalisering van externe kosten volgens de Marginale Sociale Kost-theorie (MSK). De bewijzen dat dit de beste weg naar duurzaamheid is, zijn wankel. De gebruikte methodologie is gebaseerd op het zgn. CE Delft Handboek, dat niet onbesproken is (1) :

• dit onderzoek geeft geen eigen berekening van externe kosten, enkel een compilatie van bestaande studieresultaten zonder verdere kritische evaluatie;
• de kostenramingen in deze studies lopen sterk uiteen, zodat onzekerheid heerst over de methodologie, definitie en structuur van de externe kosten;
• een aantal externe kost-categorieën zijn al geheel of gedeeltelijk geïnternaliseerd (zie verder);
• er wordt geen rekening gehouden met al betaalde belastingen en heffingen, noch met vervoersubsidies;
• elke economische analyse moet oog hebben voor de kosten- en batenzijde. De externe baten van transport blijven in het Handboek gewoon buiten beschouwing.

Verder toont het effectenonderzoek rond internalisering een mogelijk negatieve impact op industrie, diensten, tewerkstelling, export en consumptie door de gestegen transportkosten en inflatie, maar verzekert dat er ‘gronden zijn om te geloven’ dat het de globale Europese concurrentiekracht op termijn ten goede zal komen... Anderzijds blijft een kosten- batenanalyse achterwege die internalisering vergelijkt met andere beleidsopties.

Eurovignet: welke kosten en wat met de opbrengsten

Deze wankele basis weerhoudt de Commissie er niet van om internalisering hard te maken in een voorstel ter herziening van de Eurovignet-richtlijn. Wel erkent ze de beperkingen van de MSK-benadering en gebruikt ze aannames en vereenvoudigingen voor de kostenramingen...

In het nieuwe voorstel evolueert het heffingsprincipe van ‘de gebruiker betaalt’ naar ‘de vervuiler betaalt’, blijft de invoering facultatief voor lidstaten, zijn enkel vrachtwagens onderworpen, maar wordt de heffing uitgebreid tot het ganse wegennet. Lidstaten die een (nieuwe) heffing overwegen, moeten die berekenen in functie van een drietal categorieën van externe kosten (naast de huidige infrastructuurkosten): vervuiling, congestie en lawaai.

Externe ongevalkosten en CO2 blijven, terecht, buiten beschouwing: CO2 wordt nu al deels verrekend –weliswaar met verschillen tussen lidstaten– via de bestaande systemen van brandstoftaksen en -accijnzen; ongevalkosten zijn grotendeels gedekt door de verzekeringspremies. Bovendien hebben ongevallen niet zozeer te maken met de afgelegde kilometers dan wel met het rijgedrag. Bodemgebruik en verlies aan biodiversiteit blijven eveneens buiten beschouwing: ze worden eerder bepaald door de aanwezigheid dan door het gebruik van infrastructuur. Wel zal de Commissie voor eind 2013 onderzoeken of de richtlijn ook toegepast kan worden op andere voertuigcategorieën en met integratie van externe kostfactoren die nu niet opgenomen zijn.

Op het vlak van vervuiling en lawaai is al heel wat vooruitgang geboekt zonder te beprijzen. Voortdurende technische vooruitgang zorgt ervoor dat elke nieuwe generatie voertuigen schoner en stiller wordt, terwijl ook overheden en wegbeheerders de negatieve externaliteiten verder naar beneden kunnen brengen, bv. via de plaatsing van polluent -en geluidsabsorberende weginrichtingen.

Congestie als externe kost blijft een twistpunt. Nogal wat instanties, waaronder wetenschappers, beschouwen congestie niet als een externe kost voor de samenleving: weggebruikers weten vaak waar congestie optreedt, kiezen dus voor congestie en hinderen elkaar. Elke weggebruiker ondervindt en veroorzaakt tegelijk congestie, waardoor congestiekosten tussen de deelnemers aan het transportsysteem worden gecompenseerd. Congestie kan dus niet zomaar bij de klassieke externaliteiten worden geteld. Door ze aan te rekenen zouden weggebruikers dus een tweede keer betalen voor congestie.

Trouwens, de oorzaken van congestie worden vaak in de schoot geworpen van de weggebruikers, maar wat dan met overheden en wegbeheerders die nalaten om verkeerslichten in te stellen op een vlotte verkeersstroom, om wegenwerken vooraf aan te kondigen of op elkaar af te stemmen, of nog, om up-to-date verkeersinformatie te verspreiden zodat mensen en bedrijven kunnen beslissen om zich niet, vroeger, later of via alternatieve routes / vervoermodi te verplaatsen? Congestie is een gedeelde verantwoordelijkheid: overheden en wegbeheerders hebben de taak om al het nodige te doen om de bestaande wegcapaciteit maximaal te kunnen benutten, zeker als gebruikers daar straks voor moeten betalen. Zo kunnen per wegtype kwaliteits- en verkeersafwikkelingsnormen bepaald en opgelegd worden, onder dewelke weggebruikers niet voor congestie hoeven te betalen.

Elk heffingsysteem moet in ieder geval voldoen aan enkele basisprincipes en criteria om resultaten te boeken. Er is nood aan eenvoud, transparantie, billijkheid en kostefficiëntie om aanvaard te worden door gebruikers. Die horen vooraf te weten hoeveel en waarvoor ze moeten betalen. Kernvraag is waartoe de inkomsten zullen dienen. Afgemeten op de staat van het wegennet in ons land, zou het een gemiste kans zijn als België de inkomsten niet zou bestemmen voor de modernisering van het wegennet –dit uiteraard bovenop het huidige, in België sowieso al magere wegenbudget. Hadden België en de regio’s immers geen ambitie om ons wegverkeer vlotter en veiliger te maken, en zodoende een logistieke draaischijf van Europa te zijn?

De toewijzing van de inkomsten is trouwens één van de principes uit de MSK-beprijzingstheorie: inkomsten uit internalisering moeten bestemd zijn voor de vervoermodus waarop een belasting of heffing wordt betaald. Kruissubsidiëring voor andere modi is dus vanuit theoretisch standpunt onlogisch en zal anderzijds door de weggebruikers moeilijk aanvaard worden. Het argument dat kruissubsidiëring het ‘onevenwicht’ zal wegwerken tussen vervoermodi houdt weinig steek: de huidige ‘modal split’ is immers geen onevenwicht, maar het gevolg van een keuze van consumenten en verladers voor deze of gene modus op basis van beschikbaarheid, flexibiliteit en kwaliteit. Er is een andere aanpak nodig dan beprijzing van de efficiëntste modus om de dienstverlening van alternatieven te verbeteren.

Besluit

Het effectenonderzoek rond internalisering en de afwezigheid van kosten-batenanalyses laten heel wat vragen en beleidsopties open. Door de onzekerheid over de gevolgen voor de Europese economie, tegen de achtergrond van een nakende recessie, begeeft de Commissie zich met het huidige voorstel van richtlijn op glad ijs. Het Europese parlement en de Raad doen er dan ook goed aan de nodige tijd uit te trekken om het debat ten gronde te voeren. Daarin wil de automobielindustrie alle beschikbare gegevens aanreiken om tot doordachte beslissingen te komen.

(1) Prof. Dr Herbert Baum, Institute for Transport Economics at the University of Cologne, Mei 2008, http://www.acea.be/index.php/files/a_critical_review_of_the_calculation_of_external_costs_of_transport